Høringsuttalelse om klimautvalgets utredning

Høringsuttalelse til NOU 2023: 25 Omstilling til lavutslipp - Veivalg for klimapolitikken mot 2050.

Av professor Atle G. Guttormsen, Handelshøyskolen, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet, professor Espen Haug, Handelshøyskolen, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet og høgskolelektor Øystein Sjølie, Høgskolen i Innlandet.

****************************************

Klimautvalget la frem sin utredning i slutten av oktober 2023. Klimaloven tilsier at våre utslipp av klimagasser skal være minst 90 prosent lavere enn de var i 1990. Rapporten drøfter ulike veivalg for hvordan Norges skal nå dette målet.

Utvalget presenterer mange nyttige og gode betraktninger i rapporten. Prising av utslipp skal fremdeles være det viktigste virkemidlet for å redusere utslipp, og det er en god drøfting av i hvilken grad bruk av bioenergi er et godt klimatiltak.

I denne høringen vil vi likevel konsentrere oss om det vi mener er kritikkverdig, ikke det som er rosverdig.

Trykkfeil må rettes opp

Utredningen skjemmes av en god del trykkfeil, ikke minst i figurene. Eksempelvis var det ifølge figur 9.1 ikke CO2 i luften før den industrielle revolusjon. Det er også spesielt å sammenligne CO2-innholdet med «BNP per innbygger». Antall innbyggere har jo stor betydning for de samlede utslippene, noe som igjen har betydning for CO2-innholdet i atmosfæren.

Figur 15.2 er et kakediagram. På hvert kakestykke er det angitt hvor stor andel av hele kaken dette stykket utgjør. Når man legger sammen tallene fra alle stykkene blir dette over 110 prosent.

Ingen av de to feilene har særlig betydning for analysene, men skjemmer utredningen og bør rettes opp. NOUer nyter ofte stor tillit og blir brukt som kilde i annet arbeid. Det er viktig at de fortsetter å gjøre det.

Ifølge figur 5.1 er minst to tredeler av Norges energibruk fornybar. Ifølge boks 5.1 er bare 42 prosent fornybar. Dette er heller ikke en alvorlig feil, men at slike feil slipper gjennom indikerer at utvalget kanskje ikke har lagt stor nok vekt på å analysere energi; energibruk, energibehov og energisystemer.

Figur 12.3 viser ulike anslag fra Oljedirektoratet (som skiftet navn til Sokkeldirektoratet ved årsskiftet) for produksjonen av petroleum frem mot 2050. Det midterste anslaget, som direktoratet kaller «forventning» antyder et produksjonsfall på 65 prosent frem mot 2050. Hvis sektoren får tilgang til mye strøm fra fastlandet kan følgelig også samlede utslipp fra sektoren falle med over 90 prosent i samme periode. Dette anslaget for både utvinning og utslipp forutsetter at næringen får tilgang til nye letearealer, blant annet i Lofoten og Vesterålen, og finner utvinnbar olje i disse arealene. Anslaget er med andre ord svært usikkert, og utvinningen kan bli både høyere og lavere.

Klimautvalget skriver videre at faktisk utvinning gjennomgående blir høyere enn prognosene. I figurteksten til figur 12.4 (se faksimile under) står det at anslaget for utvinning blir «justert opp for hver nye perspektivmelding».

Figur 12.4 skal vise ressursanslaget på norsk sokkel gitt på fire ulike tidspunkter, fra 2002 til 2020. Kilden som er oppgitt er Perspektivmeldingen i 2021. Korrekt kilde er imidlertid ikke denne, men Sokkeldirektoratets ressursrapport 2022. De ulike anslagene er heller ikke gitt i ulike perspektivmeldinger, slik det står i figurteksten i utredningen, men i ulike ressursrapporter. Dette er heller ikke en alvorlig feil, men det er likevel alvorlige feil i tilknytning til denne figuren.

Det er riktig at utvinningen ofte blir høyere enn prognosene. Men ikke alltid. For eksempel var utvinningen i årene 2002-2012 lavere enn prognosen fra 2002. Og utvinningen mellom 2010 og 2020 ble lavere enn prognosen fra 2008, se faksimile fra ressursrapporten 2022 under.

I utredningens figur 12.4 er dette utelatt. Alle grafene som gjenstår, viser at oljeressursene stadig blir oppdatert. Det er uklart hvorfor utredningen bare viser disse. En grunn kan være at systematiske oppdateringer av produksjonen kan begrunne at dagens oljepolitikk ikke er i tråd med Paris-avtalens klimamål, og at det derfor bør innføres strengere begrensninger på utvinningen. En annen kan være at utvalget mener at Paris-avtalens mål innebærer at det vil være lite behov for å utvikle nye områder for utvinning av olje og gass fremover, og at det vil være økonomisk rasjonelt av den norske stat å begrense utvinningen. Det er ikke så godt å vite. Men påstanden i utredningen er altså gal, og kilden som oppgis er også gal.

I de siste årenes Sokkelåret-rapporter fra Sokkeldirektoratet har for øvrig utvinningen blitt nedjustert for hver nye rapport, se figur under. Da Klimautvalget la frem sin rapport var ikke Sokkelåret 2023 publisert, men de andre anslagene i figuren var kjent og hadde kunnet nyansere utvalgets kategoriske påstand om stadige oppjusteringer.

Undervurderte kostnader ved nedfasing av petroleumsvirksomheten

Ifølge mandatet til utvalget skulle det vise hvordan Norge kan bli et lavutslippssamfunn «på ein mest mogleg kostnadseffektiv måte». Det skulle også vurdere oppnåelse av målet, altså om lavutslippssamfunnet, «i høve til den samfunnsøkonomiske kostnaden». Utvalget skulle altså vurdere samfunnsøkonomiske kostnader ved ulike tiltak det foreslår. Det har utvalget i liten grad gjort.

Utvalget har en rekke forslag om oljevirksomheten, som til sammen innebærer at denne næringen skal legges ned betydelig raskere enn det er økonomisk grunnlag for. En viktig kostnad for Norge av å bli et lavutslippssamfunn er dermed lavere inntekter fra salg av olje og gass enn vi ellers ville fått.

For å anslå hvor store disse kostnadene er viser utvalget blant annet til beregninger av nåverdien av statens samlede netto kontantstrøm fra oljevirksomheten i all fremtid. Disse kommer frem i figur 12.6, som er hentet fra Perspektivmeldingen 2021. Beregningene er antagelig laget høsten 2020 eller tidlig i 2021. Ifølge figuren var nåverdien av statens fremtidig kontantstrøm på det tidspunktet 3200 milliarder kroner, fra utvinningen i all fremtid. Figuren ledsages av en kommentar i utredningen om at norske statsfinanser er robuste overfor fall i fremtidige olje- og gassinntektene, siden disse inntektene er mye mindre enn oljefondet.

Det kan man saktens si. Det har imidlertid skjedd viktige ting i verdens, og særlig Europas, energimarked de siste tre årene. Ikke minst har gassprisene vært langt høyere enn det Finansdepartementet, og de aller fleste andre, så for seg i 2021. Dermed har statens netto kontantstrøm vært overraskende stor i disse årene. Medregnet anslaget for 2024 har staten allerede nær tjent inn all denne kontantstrømmen som ble anslått i 2021, som altså skulle dekket all fremtid.

I utredningen fra Frontfagmodellutvalget som ble ledet av Steinar Holden og ble publisert 15. desember 2023 er en tilsvarende figur gjengitt, i denne utredningen som figur 7.12, se under. Men her er tallene oppdatert, og forventet fremtidig kontantstrøm er nå over 6000 milliarder kroner. I tillegg til de 2500 milliardene som staten har tjent siden vinteren 2021. At tallene i figuren til Holden-utvalget bruker 2024-priser i stedet for 2021 priser demper inntrykket noe, men det er en stor svakhet ved Klimautvalgets utredning at den bruker så lite oppdaterte tall. Slik figuren står nå, undervurderer den kostnadene ved å utfase norsk oljevirksomhet.

Det samme gjør figur 12.2, som viser kildene til veksten i disponibel realinntekt per innbygger i Norge fra 1970. Figuren viser at total vekst fra 1970 til om lag 2010 var 400.000 kroner. Etter det har realinntekten vært om lag uendret, viser figuren. Oljesektorens bidrag lå i 2010 på litt over 100.000 kroner. Siste observasjon viser at bidraget var noe lavere. Sektoren har dermed bidratt negativt til inntektsutviklingen de siste årene som figuren viser. Men det siste året i figuren er 2018. Også denne figuren er hentet fra Perspektivmeldingen 2021. Statistisk sentralbyrå publiserer imidlertid denne statistikken hvert år, og utvalget burde hentet tall til og med 2022 for denne figuren. Disse tallene ville vist at oljenæringen har bidratt til rekordstor realinntektsvekst de siste årene. Slik figuren står nå, fremstiller den kostnadene ved å utfase norsk oljevirksomhet som mindre enn de antagelig er.

Det er vanskelig å forstå hvorfor disse figurene ikke er oppdatert. Andre figurer inneholder mye nyere tall. Det gjelder for eksempel figur 12.8, som viser at for samlede investeringer i leverte PUDer ikke har vært høyere i noe enkeltår enn i 2023. Dette brukes ellers som advarsel om at oljesektoren skal få lettelser i skattene dersom den blir truffet av et liknende prisfall som i 2020 på nytt. At utvalget bruker gamle tall når det vurderer verdien av petroleumsressursene blir vurdert, men nye tall når det vurderer risiko for at sektoren skal få skattelettelser, er påfallende.

En avvikling av norsk olje- og gassutvinning har også betydning for kundene av norsk petroleum. Disse er i hovedsak i europeiske land.

Det siste to-tre årene har vi sett at bortfall av en viktig energikilde – russisk rørgass – har hatt store negative konsekvenser for både industrien og alminnelig velferd i Europa. For eksempel er produksjonen i tysk kraftkrevende industri er redusert med 20 prosent siden 2021. En kunne derfor tenke seg at våre naboers og alliertes etterspørsel etter norsk olje og særlig gass er større enn vi trodde for tre år siden. Utvalget berører temaet på side 163, men ganske overfladisk og lite kvantitativt. Det spekuleres blant annet i at bortfallet av russisk gass kan føre til lavere etterspørsel etter norsk gass enn ellers. Utredningen burde hatt en grundig drøfting av sannsynlighetene for at EU-land vil ha lavere behov for norsk gass de nærmeste tiårene.

Utvalget skriver at EU har sendt «et tydelig politisk signal» om at kontrakter om levering av naturgass uten karbonrensing til EU-land må avsluttes senest i 2049. Om lag samtidig med at utredningen ble lansert annonserte Qatar avtaler med tre europeiske energiselskaper om leveranser av naturgass frem til 2053.

Dette kan illustrere at heller ikke EU gjorde noen grundig analyse av kostnadene før klimamålene deres ble fastsatt, og at disse kostnadene nå fortoner seg høyere enn antatt. Klimautvalget understreker også usikkerhet, men anbefaler ikke desto mindre at norske myndigheter fastholder og gjennomfører «en ambisiøs klimapolitikk selv om fremtiden er usikker». Slike uforbeholdne målsetninger er sjelden fornuftig.

Før de fleste av utvalgets forslag vurderes nærmere, anbefales at myndighetene analyserer kostnadene ved disse spørsmålene skikkelig, slik det ble fastslått i mandatet at utvalget skulle gjøre, men likevel ikke gjorde. Uten en vurdering av kostnadene er det egentlig ikke mulig å ta stilling til de fleste forslagene.

Leting kan gi oss opsjoner

Et av utvalgets forslag er imidlertid et permanent forbud mot all leting etter petroleum i alle områder i Nordsjøen som ikke er i nærheten av etablert infrastruktur. Dette forslaget er det lett å ta stilling til. Som utvalget skriver vil Norge ha en opsjonsverdi ved å utsette utvinningen av petroleum. Denne opsjonsverdien er imidlertid svært mye høyere hvis vi vet at det er ressurser der. Det er derfor ikke hensiktsmessig å forby leting, heller ikke i nye områder. På samme måte er det heller ikke hensiktsmessig å forby utvikling av ny infrastruktur, som også vil øke opsjonsverdien.

Utvalget antyder at kunnskap om slike ressurser og / eller eksistensen av infrastruktur legger beskrankninger på samfunnets valgmuligheter senere. I utredningen brukes for eksempel begrepet «binder» hyppig. Forholdet er imidlertid motsatt. Kunnskap om slike ressurser øker fremtidige valgmuligheter, de reduserer dem ikke.

Vi er alle for et mest mulig bærekraftig og mest mulig miljøvennlig samfunn. Realisme er imidlertid også viktig. Fremtiden er usikker. Ukraina-krigen har vist oss hvordan energiforsyninger til Europa raskt kan kuttes og at dette får alvorlige konsekvenser. Krigen kan komme til å avsluttes raskt, eller den kan vare i mange år. Andre kriger eller naturkatastrofer kan inntreffe. I en usikker fremtid har valgmuligheter en enorm verdi.

Har man alt funnet eller påvist olje og gass er veien langt kortere for å kunne utvinne. Hvis det skulle oppstå energikrise i Europa kan Norge, hvis vi har påvist funn av olje og gass, øke produksjonen raskt. Påviste reserver i den demokratiske del av verden kan også få autoritære regimer til å tenke seg bedre om før de bruker energi som våpen.

Utvalget ser ut til å legge som et absolutt premiss at verden klarer å kutte utslippene i tråd med Paris-avtalen. Dette virker svært modig. Men selv med dette som forventning, vil det være en gevinst i å kjenne til ressursene i Nordsjøen. Hvis energitransisjonen skyter fart og går raskere enn det i dag virker sannsynlig, vil det være ulønnsomt å utvinne mange av ressursene. De vil dermed bli liggende. I et slikt tilfelle vil letekostnadene være «tapt», men dette er en liten forsikringspremie å betale sammenlignet med om vi skulle ha behov for ressursene, og ikke har lett.

Et mulig argument for leteforbudet som utvalget anbefaler er at oljelobbyen er så sterk at den vil presse frem utvinning selv om dette ikke skulle være lønnsomt. Utvalget ser ut til å frykte dette. Etter vårt syn er denne frykten overdrevet. Selv om oljenæringen med underleverandører er Norges største og mest lønnsomme bransje, har den ikke klart å hindre at den må betale minst dobbelt så mye for sine CO2-utslipp som andre næringer. Norge har i mange år hatt et kostbart system for subsidiering av elbiler, stikk i strid med oljesektorens interesser. Næringen klarer heller ikke klart å stanse slike forslag som det Klimautvalget kommer med.

Kan lavutslipp og velstand kombineres?

Mange vestlige land har hatt klimapolitikk i over 30 år, og utslippene har falt. De faller imidlertid bare langsomt. Og i fattige land, særlig land med lave utslipp, stiger utslippene ganske raskt. Dette selv om alle land har underskrevet på klimaavtalene.

Grunnen til dette er antagelig at kostnadene ved klimapolitikk er ganske høy. Det er land i verden med mange ulike klima som er velstående, men ingen velstående land bruker lite energi. Alle velstående land bruker også ganske mye olje, selv land som Norge og Island som bare har utslippsfri kraftproduksjon.

Derfor er det grunn til å spørre seg om det vil være fysisk mulig å være et velstående land i 2050, knapt uten å bruke fossil energi. Utvalget burde brukt mye plass på å drøfte om dette er mulig. Er det mulig å lage et moderne matsystem uten mye fossil energi i produksjon av kunstgjødsel, til bruk i landbruksmaskiner og transport av råvarer og ferdigvarer mellom bonde, næringsmiddelindustri og detaljhandel? Må norsk distriktspolitikk legges helt om under dagens klimamål? Kan vårt militære forsvar klare seg uten fossil energi?

Utredningens avsnitt 12.4 heter «En fremtid uten olje og gass». Dette avsnittet kunne diskutert slike spørsmål. Dessverre blir det bare diskutert i hvilken grad Norge har råd til å klare seg uten inntektene fra petroleumssektoren. Og det har Norge naturligvis – svært få europeiske land har petroleumsinntekter. Men alle bruker petroleum. Spørsmålet er om man klarer seg uten å bruke det.

På side 101 slår utvalget ganske uforbeholdent fast at Europas energikostnader blir lavere med alternativene, det vil si fornybare, energikilder og energibærere enn med dagens system hvor 80 prosent av energien er fossil. Hvis dette stemmer, er det litt merkelig at det er nødvendig med så sterke politiske tiltak for å få gjennomført denne energiomstillingen. I mye av kapittel 9 kan en få inntrykk av at utvalget mener at Norge godt kan ha lavere materiell velstand enn i dag, selv om dette ikke sies rett ut.

Som utredningens figur 9.1 skal vise har det historisk vært en sterk sammenheng mellom utviklingen i velstand i verden og menneskenes samlede utslipp av CO2. Dette kan skyldes at rikere mennesker etterspør mer varer og tjenester som krever olje, kull og gass i produksjonen. Men det kan også skyldes at bruk av kapitalutstyr som krever mye energi, langt mer energi enn det fornybare kilder klarer å levere, har vært en vesentlig faktor bak velstandsveksten.

Årsakssammenhengen her er et avgjørende spørsmål, men dette blir ikke drøftet skikkelig. I stedet skriver utvalget på side 121 at mandatet legger til grunn at dette er mulig å ha et trygt og godt liv med lave utslipp av CO2, og viser til at Perspektivmeldingen for 2021 legger til grunn en økonomisk vekst på 70 prosent frem til 2060. Det finnes dessverre ikke velstående samfunn som har 90 prosent lavere utslipp per innbygger enn det Norge har i dag. I stedet for å legge til grunn at det likevel er mulig, burde Klimautvalget utredet dette nøkkelspørsmålet. Det hadde vært en utredning som kunne danne grunnlag for gode politiske diskusjoner. Utredningen vi har fått preges dessverre mest av sine fundamentale svakheter og mangler, hvor den nær komplette mangelen på vurdering av kostnader ved å legge ned Norges viktigste næring som også forsyner mange av våre naboland med essensielle ressurser er den aller viktigste.